ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение. 3
Глава I. Роль исполнительной власти субъекта РФ в организации государственной власти. 5
1. Понятие исполнительной власти субъекта РФ и ее место в организации государственной власти. 5
1. Виды органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 12
Глава II. Правовые основы деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ.. 19
1. Правовые основы деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ.. 19
2. Правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. 24
Заключение. 31
Список использованной литературы.. 33
Введение
Изначально, в соответствии с Конституцией РФ формирование современной российской государственности базируется на принципах федерализма. Федерализм — понятие многоплановое, при этом, основополагающими являются ряд принципов, связанных с формированием единого геополитического пространства всех субъектов (членов) федерации. Конституционные положения ст.ст. 65-67, 71-73, 76,77 отражают характерные базовые черты российского федерализма.
Однако, нельзя обойти вниманием и особенности. Во-первых, для России характерен усложненный тип федерации (шесть видов субъектов исполнительной власти). Во-вторых, в России использована смешанная модель национально-территориального и административно-территориального деления субъектов РФ. В-третьих, особая структура федерации, когда одни субъекты входят в другие. В-четвертых, что, пожалуй, является наибольшей проблемой – асимметричность РФ. И наконец, разделение властей не только по ветвям власти, но и по «вертикали» с установлением разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами РФ.
Целью настоящей работы является анализ исполнительной власти субъекта Российской Федерации, изучение основных полномочий высшего органа исполнительной власти субъекта РФ.
Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач, а именно:
Объектом изучения являются общественно-правовые отношения в сфере исполнительной власти субъекта Российской Федерации, система исполнительной власти субъекта РФ.
Предметом изучения являются нормативно-правовые документы, регламентирующие деятельность исполнительной власти субъекта Российской Федерации, научные исследований и учебная литература по данной теме.
Методами изучения в данной работе являются: теоретический и правовой анализ, систематизация полученных знаний, построение логических выводов.
Тема работы недостаточно освещена в научных работах, т.к. в данной области законодательство меняется очень часто и находится в стадии реформирования. Поэтому сложно подвергать анализу нормативные акты, которые еще полностью не применяются на практике. В целом в России управление страной на всех уровнях власти находится в стадии становления, уже сделаны положительные шаги, однако предстоит еще большая работа как ученым — теоретикам, так и тем, кто работает на практике в данной области. В работе за основу взяты научные труды, учебники, статьи таких авторов как Ильинская, С.Г. Лазарев Л.В.,. Воробьев Н.И., Кузнецова И.А., Липатов Э.Г., Лапина М.А. и др.
Структура работы состоит из трех глав, в каждой из которых по два параграфа.
Органы государственной власти РФ строят свою деятельность на принципах, составляющих основы конституционного строя Россия. Защита прав и свобод человека — обязанность государства. Для исключения противоправной узурпации власти и попрания прав и свобод, устанавливается принцип разделения властей. Рассмотрим одну из важных ветвей власти – исполнительную на уровне субъекта РФ.
Глава I. Роль исполнительной власти субъекта РФ в организации государственной власти
§1. Понятие исполнительной власти субъекта РФ и ее место в организации государственной власти
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее — договоры о разграничении полномочий) и принятия федеральных законов устанавливаются указанным Федеральным законом.[1]
В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам.[2]
Федеральными законами, договорами о разграничении полномочий, соглашениями о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее — соглашения), конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (далее — предметы совместного ведения), а также предметы ведения субъектов Российской Федерации. В случае противоречия Конституции Российской Федерации положений указанных актов действуют положения Конституции Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.
Если орган государственной власти субъекта Российской Федерации полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции Российской Федерации, нормативный правовой акт федерального органа государственной власти не соответствует положениям Конституции Российской Федерации, федеральных законов или договоров о разграничении полномочий, устанавливающим разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, спор о компетенции либо вопрос о соответствии федерального закона Конституции Российской Федерации, соответствии нормативного правового акта федерального органа государственной власти Конституции Российской Федерации, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий разрешается соответствующим судом.[3]
С разграничением предметов ведения и полномочий связан тот или иной объем полномочий субъекта федерации, собственная управленческая сфера его деятельности. В федеративных государствах проблема соотношения федерального и субъектного государственного управления нередко стоит весьма остро и порождает существенные противоречия. Связано это, прежде всего с концепцией двойственности государственной власти, принятой и в законодательстве России (государственная власть федерации распространяется на территории ее субъектов, а в субъекте федерации есть также своя государственная власть субъекта федерации в его пределах), а также со сложностями разграничения предметов ведения, особенно с существованием совместных предметов ведения, где свою государственную власть используют и федерация, и ее субъекты. Эти сложности преодолеваются в результате использования принципов единства государственной власти в федерации, верховенства государственной власти федерации, верховенства федерального права и признания государственного суверенитета только за федерацией. Как уже говорилось, двух суверенных властей, преследующих социально противоположные цели, в государстве быть не может. Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно указывал, что суверенна только федеральная государственная власть, а статьи конституций некоторых субъектов РФ об их государственном суверенитете противоречат Конституции РФ.
Отсутствие государственного суверенитета у субъектов РФ не означает, что на их территории действует только управление Федерации. В субъекте РФ имеются три вида управления, которые предметно разделены.
С одной стороны, на территории субъекта РФ федеральные органы ведают общегосударственными вопросами (и в эту сферу органы субъектов не вправе вмешиваться). Федеральные органы осуществляют такое управление на территории субъекта РФ либо на основе общего регулирования (издание законов, указов президента, постановлений правительства, действующих на всей территории Федерации и, следовательно, в каждом ее субъекте), либо путем отраслевого управления созданных на местах территориальных федеральных органов и деятельности федеральной государственной службы (федеральных служащих).
С другой стороны, субъект РФ осуществляет государственное управление на своей территории по вопросам, отнесенным федеральной Конституцией к его ведению, и по вопросам совместного с федерацией ведения (если только управленческие действия по вопросам совместного ведения не осуществляют органы Федерации и федеральные государственные служащие, они имеют приоритет). Наконец, существует местное самоуправление в пределах каждого отдельно взятого муниципального образования.[4]
Государственное управление субъекта ограничено его территорией и кругом полномочий. К его собственным полномочиям отнесены те, которые остаются за вычетом исключительных полномочий федерации и совместных полномочий федерации и ее субъектов. Это так называемые остаточные полномочия, которые обычно не имеют принципиального значения для государства.
Управление, реализуемое субъектом, как говорилось выше, предполагает создание необходимых органов. В субъекте федерации имеется свой законодательный орган (чаще всего однопалатный, но в России, например, некоторые субъекты имеют двухпалатные законодательные органы). Функции исполнительной власти осуществляет глава администрации субъекта (губернатор и др.) или правительство.
Иногда одновременно существуют глава администрации и правительство (это имеет место и в некоторых субъектах РФ), причем глава администрации может возглавлять правительство в качестве его главы, а может существовать и отдельная должность премьер-министра (в не которых республиках в составе Российской Федерации).
Один из сложных вопросов управленческой деятельности субъекта федерации связан с соблюдением ее пределов. С этой целью в России принято законодательство о разграничении полномочий трех уровней управления (федерального, субъектного, муниципального), законодательство о внутреннем разграничении полномочий в предметах совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также заключены внутригосударственные договоры о распределении тех или иных вопросов внутри совместных предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. В некоторых договорах отдельные совместные предметы ведения целиком передавались Федерации или субъекту, что нарушает Конституцию РФ. В настоящее время между Российской Федерацией и многими ее субъектами подписаны соглашения о прекращении действия таких договоров, но некоторые субъекты РФ не отказываются от них и даже закрепляют в своих конституциях положение, что такие договоры являются одной из основ отношений Федерации и ее субъекта.
Федерация вправе вмешиваться в управление субъекта, используя право федерального принуждения в установленных конституцией или федеральным законом случаях. Формы федерального принуждения в России (роспуск законодательного собрания субъекта РФ, отрешение от должности главы субъекта РФ, временное финансовое управление в субъекте РФ и др.; все они могут быть использованы только после решения суда, установившего факт нарушения Конституции РФ или федеральных законов) рассматриваются ниже. Кроме случаев введения чрезвычайного положения при массовых беспорядках эти формы не использовались, но в 2005 г. Президент РФ впервые отстранил от должности одного из губернаторов за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.
От правильного государственного управления зависит экономическая ситуация в регионе, инфраструктура потребительского рынка нуждается в грамотном управлении со стороны государства.
В субъектах РФ системы исполнительной власти организованы по-разному. Например, в республиках в составе России принято выделять несколько типичных схем организации исполнительной власти.
Система исполнительной власти, возглавляемая главой республики — Президентом, который одновременно является председателем Правительства. Так организована исполнительная власть, например, в Республике Бурятия, Республике Коми.
Система исполнительной власти, при которой кабинет министров (правительство) республики является исполнительным и распорядительным органом государственной власти республики и подчиняется главе государства — Президенту республики. Такая форма организации исполнительной власти закреплена Конституциями Республики Башкортостан и Республики Татарстан.
Система исполнительной власти, возглавляемая Президентом республики, который является в ней высшим должностным лицом. Так организована исполнительная власть в Республике Саха (Якутия), Чувашской Республике.
Система исполнительной власти, отличительной особенностью которой является конституционное наделение Президента республики, являющегося главой государства, параллельными полномочиями главы исполнительной власти. Такое сочетание двух форм правосубъектности у Президента предусмотрено Конституциями Республики Тува и Республики Северная Осетия — Алания.
Система организации исполнительной власти в Республике Карелия: главой исполнительной власти и высшим должностным лицом республики является избираемый всем населением Председатель Правительства, который представляет на утверждение Законодательного Собрания структуру исполнительной власти республики, сам назначает и освобождает от должности практически всех министров (за исключением трех), все председателей комитетов и других руководителей республиканских органов исполнительной власти, сам формирует и определяет порядок деятельности Правительства республики.[5]
Коллегиальная система формирования и организации исполнительной власти. При такой системе либо Правительство республики формируется представительным органом государственной власти (например, Государственным Советом в Удмуртской республике) и осуществляет исполнительную власть, либо исполнительную власть возглавляет непосредственно коллективный орган, который и формирует Правительство республики (например, образуемый Конституционным Собранием Республики Дагестан Государственный Совет Республики). Во втором случае Правительство является исполнительным и распорядительным органом государственной власти, а Председатель Правительства входит в состав Государственного Совета Республики в качестве заместителя его Председателя.
Система организации исполнительной власти, при которой Президент республики является главой республики и ее высшим должностным лицом.
Системы организации исполнительной власти в субъектах РФ, не являющихся республиками, также отличаются большим разнообразием. Например, губернатор Иркутской области является главой, высшим должностным лицом области, возглавляет, будучи главой администрации, исполнительную власть. Губернатор Ленинградской области является высшим должностным лицом и возглавляет систему исполнительной власти области. Глава администрации Липецкой области руководит системой исполнительной власти. Губернатор Пермской области является высшим должностным лицом области, обладающим полномочиями главы администрации. В Свердловской области наряду с должностью губернатора существует должность главы областного правительства. А губернатор Ставропольского края является высшим должностным лицом и председателем правительства края и т.д.
Особая система организации исполнительной власти существует в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.
Так, в соответствии с Уставом города Москвы Московская городская администрация (которая называется также городской администрацией или мэрией) является одновременно и исполнительным органом городского самоуправления, и исполнительным органом государственной власти города. Деятельностью мэрии руководит мэр, являющийся высшим должностным лицом города и главой городской администрации.[6]
В соответствии со ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.
Таким образом, в исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа, она наиболее приближена к народу.
§2. Виды органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
При определении системы органов исполнительной власти субъекта РФ необходимо иметь в виду, что органы исполнительной власти субъекта РФ выполняют государственные функции по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и на уровне субъекта Федерации существуют органы исполнительной власти, которые выполняют полномочия исключительного ведения Российской Федерации, и органы исполнительной власти, которые, согласно ст. 73 Конституции, обладают всей полнотой государственной власти.
Однако правовая регламентация элементов, входящих в системы органов исполнительной власти (единой и региональной в Российской Федерации), явно недостаточна.
Анализ регионального законодательства показывает, что субъекты Российской Федерации в нормативно-правовых актах иногда упоминают о существовании системы органов исполнительной власти субъектов РФ но, как правило, единого акта, который бы определял состав элементов этой системы, за редким исключением отдельных субъектов Российской Федерации, нет.
В положениях об органах исполнительной власти субъектов РФ, как правило, устанавливается, что орган входит в систему органов исполнительной власти, но понятия самой системы и перечня элементов, входящих в нее, нет.
Для того, чтобы четко представлять, из каких элементов может состоять система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, рассмотрим вопрос о том, какие из органов власти могут входить в систему органов исполнительной власти субъекта РФ и какой административно-правовой статус они могут иметь. Общеизвестно, что административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ устанавливается конституциями, уставами субъектов РФ, детализируется законами субъектов РФ и положениями об этих органах власти и должен определять: во-первых, к какой ветви власти относится этот орган; во-вторых, к какому уровню этой ветви он относится; в-третьих, какова может быть его организационно-правовая форма. Исходя из этого можно предполагать его объем прав и обязанностей, характер компетенции и т.д.[7]
Итак, согласно ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», одним из субъектов системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации является высший исполнительный орган субъекта РФ. Обычно это правительство, администрация, кабинет министров, коллегия администрации субъекта РФ. К субъекту системы органов исполнительной власти можно отнести и высшее должностное лицо субъекта Федерации — президента, губернатора, главу администрации субъекта РФ как лицо, возглавляющее в субъекте РФ исполнительную власть.
При определении административно-правового статуса высшего исполнительного органа и высшего должностного лица субъекта РФ проблем не возникает. Во всех субъектах РФ статус этих элементов системы органов исполнительной власти, как правило, закреплен должным образом.
Также на основании названного Федерального закона органы исполнительной власти субъекта РФ относятся к субъектам системы органов исполнительной власти. Это министерства, департаменты, главные управления, управления, инспекции, комитеты, отделы, комиссии, то есть органы, наделенные общей, функциональной или отраслевой компетенцией. Именно эти органы, как правило, выполняют управленческие функции: принимают управленческие решения в порученной сфере, несут ответственность за состояние дел в ней и т.д. Это вполне обоснованно, поскольку министерства, департаменты и главные управления в субъектах РФ чаще всего органы исполнительной власти общей компетенции. Например, в Свердловской области — Министерство международных и внешнеэкономических связей, в Еврейской автономной области — Финансовое управление. Комиссии и инспекции — это контрольно-надзорные органы исполнительной власти субъектов РФ. Скажем, в Тульской области — Инспекция по государственному надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники, в Пензенской области — Комитет по лицензированию и т.д.
Как правило, в субъектах Российской Федерации управления и отделы являются отраслевыми или функциональными органами исполнительной власти.
Как показал анализ законодательства субъектов РФ, проблем с отнесением данных органов исполнительной власти к системе исполнительной власти субъекта не возникает и в положениях об органах власти указывается, что они входят в систему органов исполнительной власти того или иного субъекта РФ.
Однако о других органах власти субъекта РФ, которые входят в региональную систему органов исполнительной власти, в положениях об этих органах власти не указывается. К числу субъектов системы органов исполнительной власти субъекта РФ можно отнести органы власти, которые обладают определенными правовыми особенностями их статуса. Особенность их положения также заключается и в том, что они, будучи самостоятельными организациями, не входят в состав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но их главной задачей является оказание помощи в выполнении возложенных на органы исполнительной власти субъекта РФ задач и функций. В этот блок могут быть включены органы власти, которые организуют деятельность высшего исполнительного органа субъекта РФ, высшего должностного лица, других органов исполнительной власти субъекта РФ, и органы власти, которые обеспечивают деятельность органов исполнительной власти. К таким органам власти можно отнести аппарат правительства (администрации) субъекта РФ, администрацию президента (губернатора), секретариаты указанных органов и т.д., поскольку именно эти органы выполняют функции по организации и обеспечению деятельности названных лиц и органов власти.
Вместе с тем административно-правовой статус вспомогательных элементов системы органов исполнительной власти субъектов РФ часто не определен вообще.
К числу субъектов, обеспечивающих деятельность высшего органа исполнительной власти, высшего должностного лица и иных органов исполнительной власти субъекта РФ, должны быть отнесены органы власти или государственные организации (учреждения), осуществляющие правовое, материально-техническое, финансовое, информационное и иное обеспечение. Например, правовое обеспечение деятельности этих органов исполнительной власти субъекта РФ осуществляют либо специально созданные органы власти, либо структурные подразделения отраслевых органов исполнительной власти субъекта РФ.
Информационным обеспечением органов исполнительной власти могут заниматься межведомственные комиссии (организационные комитеты) и совещательные органы субъекта РФ, которые образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений для обеспечения согласованных действий при решении определенного круга задач.
Материальным и финансовым обеспечением органов исполнительной власти субъекта РФ могут заниматься и структурное подразделение органа исполнительной власти (бухгалтерия, хозяйственный блок), и самостоятельные органы власти. Скажем, в некоторых субъектах РФ организационным, правовым, информационным, материально-техническим и финансовым обеспечением занимается один орган власти — Аппарат администрации субъекта РФ.
Элементом системы органов исполнительной власти субъекта РФ может являться и орган местного самоуправления при осуществлении им отдельных государственных полномочий, переданных субъектом РФ.
Отдельными государственными полномочиями субъекта Федерации могут быть наделены государственные учреждения и организации. В таком случае они также будут являться элементом системы органов исполнительной власти субъекта РФ.
Для осуществления полномочий органов исполнительной власти субъекта могут быть созданы территориальные (местные) органы исполнительной власти субъекта РФ, которые будут являться субъектами системы органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Было бы целесообразным принятие субъектом РФ нормативно-правового акта, который установил бы все элементы системы органов власти, входящих в систему исполнительной власти субъекта РФ, и определил их административно-правовой статус. Это обеспечило бы надлежащее государственное управление в регионе.
Интересным является и вопрос о взаимодействии элементов системы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Имеются в виду их внутрисистемные отношения. Думаем, что основания для возникновения таких взаимоотношений можно классифицировать по следующим видам:
а) взаимоотношения, в которых один орган исполнительной системы субъекта РФ является координирующим центром.
В таких взаимоотношениях при равном административно-правовом статусе один орган исполнительной власти для выполнения определенной цели обладает большими организационными полномочиями по сравнению с координируемыми элементами, иными органами исполнительной власти субъекта РФ.
б) взаимоотношения, в которых орган исполнительной власти является координируемым элементом.
В таких отношениях орган исполнительной власти участвует в деятельности нескольких органов исполнительной власти субъекта РФ, при этом у него возникает обязанность выполнять поручения координирующего центра. Такое положение органа власти возникает в случаях, когда в положении об органе указывается, что орган исполнительной власти совместно с другими органами исполнительной власти участвует в координации.
в) взаимоотношения, в которые орган исполнительной власти субъекта вступает для выполнения своих задач, например получение информации, заключений, экспертиз.
Основными формами, в которых могут выражаться различные взаимоотношения органов исполнительной власти, входящих в систему исполнительной власти субъекта РФ, являются заседания, совещания, совместное проведение мероприятий, работа коллегий и т.д.
К сожалению, ни виды, ни формы взаимоотношений органов исполнительной власти, входящих в региональную систему органов исполнительной власти, как правило, не регулируются в нормативно-правовых актах субъектов РФ. Поэтому субъекты региональной системы органов исполнительной власти самостоятельно устанавливают виды и формы своих взаимоотношений, что является негативным последствием неурегулированности этих вопросов. Соответственно, даже устоявшиеся, более или менее стабильные системные отношения между органами исполнительной власти, входящими в систему органов исполнительной власти субъекта РФ, могут разрушиться полностью или частично со сменой руководства органа исполнительной власти субъекта РФ, президента (губернатора), главы администрации..
Глава II. Правовые основы деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ
§1. Правовые основы деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ
Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ[8] система органов государственной власти субъекта РФ устанавливается им самостоятельно в соответствии с основами Конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Часть 2 ст. 77 РФ устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации и в пределах ее ведения и полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Федеральный Закон РФ устанавливает общие положения, которые определяют принципы деятельности органов государственной власти субъекта РФ, систему органов государственной власти субъекта РФ, осуществление федеральными судами и федеральными органами исполнительной власти своих полномочий на территории субъекта Российской Федерации.
Преамбула Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержит несколько иное регулирование, нежели то, которое традиционно используется федеральным законодателем. Как определено в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленных письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 г. N вн2-18/490,[9] преамбула (введение) — это самостоятельная часть законопроекта, которая определяет его цели и задачи, но не является обязательной.
Существование такого акта федерального законодателя предусмотрено непосредственно в норме ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, в которой указано, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Как видно, данная конституционная норма и воспроизведена в ч. 1 преамбулы комментируемого Закона.
Однако отсутствие подобного федерального закона не являлось препятствием к установлению системы органов государственной власти субъектов РФ. Как отмечалось в Постановлении Конституционного суда России от 30 апреля 1997 г. N 7-П, по смыслу ст. 72, 73, 76 (ч. 2 и 4) и 77 (ч. 1) Конституции РФ законодатель субъекта РФ вправе установить собственное правовое регулирование, определяющее порядок избрания депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти, в т.ч. особенности реализации в переходный период закрепленного в уставе области и областном законе принципа ротации депутатского корпуса; в отсутствие федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти эта прерогатива законодателя субъекта РФ может быть ограничена только положениями, непосредственно закрепленными в Конституции РФ; решение указанных вопросов субъектами РФ должно соответствовать вытекающему из конституционных положений требованию формирования представительного органа на основе собственного устава и законов, без отступлений от установленных в них порядка выборов и сроков полномочий этого органа и при соблюдении общих рамочных предписаний о максимальной продолжительности легислатуры.
До вступления в силу Закона соответствующие вопросы регулировались следующими основными нормативными правовыми актами: Законом РФ от 5 марта 1992 г. N 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», который был введен в действие еще до принятия Конституции РФ. Названный Закон признан утратившим силу непосредственно комментируемым Законом; Указом Президента РФ от 22 октября 1993 г. N 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» (также утратил силу), который издан в период исключительной компетенции Президента РФ. Названным Указом было утверждено Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.
Кроме того, существовал Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий), который согласно его ст. 1 устанавливал порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения России и ее субъектов, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Названный Закон утратил силу только с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ, который внес соответствующие изменения в комментируемый Закон.
В целях совершенствования регулирования общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в комментируемый Закон неоднократно вносились изменения, подробно рассмотренные в комментариях к соответствующим статьям Закона.
Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции РФ и регулируются федеральными конституционными законами, комментируемым Законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Данная часть изложена полностью в новой редакции Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ. До этого указывалось только на образование, формирование и деятельность органов государственной власти субъектов РФ. В остальном же изменения носят редакционный характер.
В части 3 преамбулы Закона определено, что термины «исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации» и «органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации» используются в одном значении. В этом отношении следует отметить, что в юридической технике все же устоялось использование второго термина, в чем можно увидеть параллель с использованием термина «федеральные органы исполнительной власти» (вместо, например, термина «исполнительной власти государственной власти Российской Федерации»).
В конституционных нормах указан объем правового регулирования, т.е. масштаб деятельности законодательной власти. Из него выводится законодательная сфера федерального и регионального уровней и затем определяется объем полномочий органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ в данных сферах.
Разделение исполнительной власти по вертикали должно производиться таким образом, чтобы общая сумма компетенции федеральных, региональных и муниципальных органов исполнительной власти обеспечивала исполнение функций исполнительной власти в целом, чтобы разноуровневые органы, ее олицетворяющие, не предписывали при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие друг друга правила поведения.
Сочетание внутренних и внешних, объективных и субъективных факторов обусловило уникальность Российской Федерации,[10] выражающуюся в асимметрии субъектов РФ, этническом факторе образования субъектов и их большом числе, наличии сложносоставных субъектов РФ и т.д.,[11] и предопределило специфику организации исполнительной власти в Российской Федерации, особенно ярко выражающуюся в разграничении предметов ведения и полномочий.
В соответствии с Конституцией РФ государственное устройство Российской Федерации базируется на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления. Это три самостоятельных уровня власти, выражающих интересы населения соответствующей территории и не вторгающихся в самостоятельную компетенцию друг друга. Взаимодействие между ними осуществляется через законодательные инициативы, договорные, согласительные процедуры, процедуры контроля, координации и кооперации действий и т.д.
Проблема разграничения полномочий между органами исполнительной власти различных уровней с сохранением единства системы исполнительной власти является одним из общефедеральных интересов, сосредоточенных вокруг проблем разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в процессе построения единой модели федерализма в государстве. Поэтому установление баланса между централизацией и децентрализацией является составной частью данного общефедерального интереса.
В федеративном государстве полная децентрализация и жесткая централизация исполнительной власти неуместны. Всем составляющим федерации требуется столько власти, сколько необходимо для исполнения полномочий органов, представляющих их интересы. Остается ответить на вопрос о том, из каких моментов нужно исходить при расчете объема власти. Отправной точкой, как нам кажется, должны стать полномочия органа исполнительной власти конкретного уровня по исполнению конкретных функций. Общий набор таких полномочий должен соответствовать задачам органа.[12]
Постоянная динамика общественных отношений, характеризующаяся их усложнением, требует постоянного пересмотра объема полномочий органов исполнительной власти различных уровней. Исполнительная власть должна быть гибкой, приспосабливаться к любым изменениям окружающей действительности.
Важно также отметить, что в зависимости от конкретных внешних или внутренних обстоятельств объем полномочий может пересматриваться в пользу одного или другого уровня власти.
§2. Правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Основные стороны организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации закреплены в ряде нормативных правовых актов, к числу которых, например, относятся: Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», другие федеральные законы, конституции республик, уставы субъектов Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.[13]
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Статьей 17 Закона определена система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет. При этом он не может быть одновременно депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта Российской Федерации или государственные должности государственной службы субъекта Российской Федерации, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации):
а) представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации;
б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;
в) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
г) вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации;
д) вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с правом совещательного голоса;
д.1) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями;
е) осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
Законом определено, что Президент Российской Федерации выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае:
а) издания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
б) уклонения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение двух месяцев со дня издания указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.
Срок, в течение которого Президент Российской Федерации выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, если высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.[14]
Если в течение месяца со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент Российской Федерации отрешает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности.
Президент Российской Федерации вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Президент Российской Федерации в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, вправе по представлению Генерального прокурора Российской Федерации временно отстранить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления. Решение о временном отстранении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от исполнения обязанностей принимается в форме указа.
Решение Президента Российской Федерации о предупреждении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности принимается в форме указа.
Таким образом, непосредственно Президенту Российской Федерации предоставлены большие полномочия как по представлению кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, так по отрешению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности.
Заключение
Важным звеном системы государственной власти являются органы исполнительной власти субъектов РФ. Характеристика компетенции исходит из признания двух видов компетенции: по предметам совместного ведения и предметам исключительного ведения. При широком понимании компетенции органов исполнительной власти субъектов как совокупности их задач (целей), функций и полномочий (прав, обязанностей) исключаются другие источники компетенции: соглашения, акты и др. Необходимо чтобы ФЗ РФ «Об общественных принципах организации законодательных и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ» упорядочил функционирование органов исполнительной власти субъектов.
Согласно Конституции РФ исполнительная власть в Российской Федерации является самостоятельной ветвью государственной власти, в которую составляющим элементом входят органы исполнительной власти субъектов РФ. Несмотря на единство исполнительной власти, Конституция РФ закрепляет также самостоятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Это может означать, что, являясь элементами одной системы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют собственную систему, но уровнем ниже. Из положений Конституции можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в Российской Федерации имеет две системы — единую систему исполнительной власти Российской Федерации, в которую входят федеральные органы исполнительной власти РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие полномочия по предметам совместного ведения, и систему органов исполнительной власти субъектов РФ, в которую входят органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие деятельность по предметам совместного ведения и по предметам исключительного ведения субъектов РФ.
Неотъемлемыми условиями надлежащего функционирования нормативно-правовой системы России являются ее единство, непротиворечивость, согласованность всех ее уровней – федерального, регионального, муниципального.
Для субъектов РФ необходим основной закон, который сможет обеспечивать комплексное регулирование важнейших сторон статуса субъекта Российской Федерации с учетом его специфических условий и потребностей.
С появлением первых уставов выявились многие недостатки в их содержании. Основные законы большинства субъектов были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации. Конституция Российская Федерации в свою очередь предоставила возможность субъектам разрабатывать и принимать свой основной закон, а общие (типовые) положения в содержании детально не определила. Поэтому субъекты, стремясь к самостоятельности, особенно в начале 90-х годов прошлого столетия, стали на свое усмотрение регулировать вопросы собственного ведения.
Изложенное выше свидетельствует о наличии проблемы правового регулирования федеративных отношений, которые напрямую зависят от качества принимаемых субъектами Российской Федерации уставов. Обладая широкими правами в области законодательства, республики, края, области, автономные округа зачастую вторгаются в предметы федерального ведения или в федеральные полномочия в рамках предметов совместного ведения федерации и её субъектов.